2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过了新的企业破产法，并将于2007年6月1日实施。新破产法从1994年开始起草，在经过12年的博弈之后终于面世了。

新破产法的诞生具有历史价值：它是中国第一部市场经济的破产法，一部现代意义的破产法。新破产法对于我国建立法治的市场经济具有支撑性的作用。

新破产法是中国市场经济标志性的一部法律，它表明中国市场经济已经进入了一个新的阶段，上了一个新台阶：对于整个市场交易而言，破产法为众多的市场参与者提供了稳定的预期，不管是债权人、债务人、消费者、投资者、股东，还是雇员、政府、供货商，有了破产法就有了有预期的游戏规则，在市场交易中就有了充分的保障和救济手段。

现在就让我们掀起新破产法的盖头，认真学习一下它的法律精神和主要内容。

一.扩大了调整范围

新破产法制定之前，我们国家关于破产的法律制度主要有以下几个方面的法律规定：

（1）1986年的《中华人民共和国企业破产法(试行)》，即旧破产法；

（2）1991年的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法（试行）>若干问题的意见》；

（3）1991年的《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”；

（4）1992年的《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的规定》中关于“企业法人破产还债程序”的解释，自240条至253条；

（5）2002年的《最高人民法院<关于审理企业破产案件若干问题的规定>》。

旧破产法及最高院关于旧破产法的司法解释都只适用于全民所有制企业法人（即国有企业）。民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”及最高院的司法解释则只适用于非全民所有制的企业法人。最高院的《关于审理企业破产案件若干问题的规定》则既适用于全民所有制企业法人，也适用于非全民所有制企业法人。由此可见，在我们国家，不同性质的企业所适用的破产法律制度是完全不同的，造成立法体系混乱、规则不明、相互不协调等问题。

而新的破产法则统一了法律适用问题，规定所有的企业法人的破产问题都适用统一的破产法。第2条中规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”这就将破产法的适用范围扩大到所有的企业法人，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业，不再分中资外资，上市公司与非上市公司，有限责任公司与股份有限公司。而且根据第134条的规定，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构也适用新的破产法。由于金融机构破产涉及的债权人众多，债权债务关系复杂，关系金融安全和社会稳定，需要慎重处理。在实践中，对出现重大经营风险的金融机构，通常是先由金融监管机构依照有关金融法律的规定实施接管、托管等措施，对不能恢复正常运行的，再进入破产程序。如众所周知的大连证券、新华证券、佳木斯证券、云南证券、南方证券、以及闽发证券，为了保住众多股民的血汗钱，这些券商都是采取的行政托管的手段，由证监会全面介入，而不是简单的一破了之。此外，为缓解其他非法人型企业和社会组织的破产无法可依的问题，根据第135条，企业法人以外的组织的破产清算，也参照适用新破产法。如合伙企业、个人独资企业等。

由此可见，破产法不再是国有企业的“专利”，国有企业的破产将从行政破产走向市场化破产；政府由过去全面主导国企破产，到今后即使不是全部，至少也是绝大部分退出破产事务，只在有限时间、有限范围保留了它的作用(除了国企与金融机构破产事宜，基本上已没有政府的影子)。根据国家发改委的统计，目前中国还有国企10万多户，需要纳入政策性破产的还有2000多家，并且都将于2008年之前清理完毕。政府基本退出破产事务，意味着所有企业将受到同一“劣汰”原则的约束，国有企业的特殊地位不复存在。市场里的投资、交易将更为公平，优胜劣汰的竞争法则将有效发挥作用。市场中的利益格局和利益预期也将随之发生重大变化。

但新破产法并不适用于自然人，即我们国家目前还没有个人破产的制度。但这并不是说个人破产制度没有必要。目前法律界对个人是否破产的问题已经没有争论，只是何时建立的问题。现在的中国已经进入负债消费时代，贷款买房、买车等，不但负债消费的人数之多，而且一些大城市家庭整体负债率已超过欧美。而且实际上，法院存在大量“执行难”的民事案件，很多实际都已经无法执行。从破产法的历史来看，也是先有自然人破产，再有企业破产，我国是倒过来的。从国际上看，很多市场经济发达的国家都有个人破产制度。如美国、日本、香港地区等，每年都有大量的个人破产案件。如香港艺人钟镇涛因欠下巨债而无力还钱，最终申请个人破产。2002年10月，钟镇涛被香港法院宣告个人破产，他被限制进入高消费场所、出国等。香港市民对名人破产已经见惯不惊，因为个人破产概念早已深入人心。世界银行2000年对中国破产制度提出29条建议，其中一条就是建议我国的破产法应当覆盖自然人破产。随着市场经济的长足发展，经济成熟度的提高，个人破产法的出台及个人破产制度的构建在我国已相当迫切。

二.科学界定破产原因

旧破产法第3条规定的破产原因是：“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的”，司法实践表明，“经营管理不善”很难认定和操作。根据这一情况，新法将“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的”列为破产原因。这样，就将“资不抵债或者明显缺乏清偿能力”与“不能清偿到期债务”并列为破产原因。具体来说，它包括三个方面的要件：

（1）债务的履行期限已届满，但未得到清偿

只有已经到期而未得到的债务，才能构成破产界限；未到期、或者已过诉讼时效的债务，即使债务人不能清偿，也不能申请债务人破产。

（2）债务人资不抵债或者明显缺乏清偿能力

资不抵债是本次新破产法增加的一个破产原因。资不抵债是指债务人的全部资产总额不足以清偿其所负的全部债务。资不抵债是债务人的资产与负债相比较而言的，因而也是一种客观经济状况。

（3）债务人不能清偿债务呈现持续状态

这是指债务人持续地不能清偿已到期地债务，而非暂时性地或者一时性地不能清偿到期债务。债务人现时的清偿债务的能力，受当时的各种主观和客观因素的影响，如债务人由于发生了暂时性的资金周转困难而不能偿付债务，则只构成迟延履行的责任，而不能满足破产界限所要求的持续性的条件。

三.引入管理人制度

管理人是在破产程序中根据法院的指定负责债务人财产的管理、处分、业务经营以及破产方案的拟订和执行的专门机构。旧破产法未规定管理人制度，而设置了与之近似的清算组。旧破产法中的清算组制度有诸多弊端，其成立较晚，出现监督盲区；组成人员主要从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，行政色彩浓厚，存在地方保护主义隐患，影响其公正性；其成员兼职工作，无报酬，效率低，责任心差，难以追究法律责任。所以，新破产法专设独立的一章、即第三章，引入了破产管理人制度。

新破产法规定了三种形式的管理人，可以是组织，也可以是个人。即清算组、律师事务所等中介机构以及中介机构中具备相关专业知识并取得执业资格的人员（如律师、会计师），指定管理人以中介机构为首选形式。以中介机构中的个人为管理人，需根据案件的具体情况决定，且该个人必须参加执业责任保险。

 对于管理人的职责，新破产法既作有一般性规定，也作有具体规定。新破产法第25条规定了管理人的九大职责：

（1）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；
（2）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；
（3）决定债务人的内部管理事务；
（4）决定债务人的日常开支和其他必要开支；
（5）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；
（6）管理和处分债务人的财产；
（7）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；
（8）提议召开债权人会议；
（9）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。

另外，新破产法强调管理人应当勤勉尽责，忠实履行职务，因玩忽职守或其他违法行为造成债权人、债务人或者第三人经济损失的，应当承担赔偿责任。

四、重视债权人自治

债权人会议，是指在破产程序中，由全体债权人组成的共同的意思表示机构，是债权人自治的机构，在破产程序中具有独立的法律地位，它通过对破产程序中重大事项的决定和对破产程序的监督，以维护债权人自身利益。破产程序的一个目的就是在于使全体债权人能够得到公平合理的清偿。因此债权人会议在整个破产程序中起着决定性的作用。管理人和债权人会议都是破产程序中的重要组织，但两者的地位是不同的。管理人的地位是中立的，是受聘为破产案件服务的，在法院和债权人会议的监督下工作。而债权人会议是债权人的自治机构，为了自身利益和债权人的全体利益，是决定性的机构，监督关联人的工作，并决定与债权清偿有关的重大事宜。

债权人会议由全体债权人组成，依法申报债权的债权人当然成为债权人会议的成员，而不论其债权的性质如何，有无担保，数额大小，是否到期。

旧破产法对于债权人会议的职权的规定非常简单，只规定了3项，即：（1）审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额；（2）讨论通过和解协议草案；（3）讨论通过破产财产的处理和分配方案。而新破产法则扩大了债权人自治的范围，更加明确了规定了债权人会议的职权，在实践中更具有可操作性：

（1）核查债权；――这明确了一个问题，即实践中由谁来审查有关债权的证明材料，确认债权的数额？由债权人会议决定，而不是法院，也不是管理人

（2）申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；
（3）监督管理人；
（4）选任和更换债权人委员会成员；
（5）决定继续或者停止债务人的营业；
（6）通过重整计划；
（7）通过和解协议；
（8）通过债务人财产的管理方案；
（9）通过破产财产的变价方案；
（10）通过破产财产的分配方案；
（11）人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。

对于债权人的表决权，新法与旧法也有很大的区别。旧法规定，有财产担保并且未放弃优先受偿权利的的债权人不享有表决权。但新破产法对此进行了修改，使这些有担保的债权人也享有表决权，但对两项事宜无权表决，即通过和解协议、通过破产财产的分配方案，这样更有利于保护债权人的利益。当然，有担保权的主要是企业的贷款银行，这样的修改也是为了维护金融机构的利益，毕竟银行牵涉了很多普通存款人的利益。

五、 严禁破产欺诈

破产欺诈是各国破产法所严厉打击的对象，在中国，破产案件中的欺诈逃债行为尤为严重。一些债务人利用破产程序策划各种欺诈逃债行为，侵害债权人利益，损害职工利益，破坏经济秩序，有些还是在地方政府的支持、默许下进行的。为此，新破产法设置了较以前立法更为完善的撤销权与无效行为制度。新破产法第31条规定，人民法院受理破产申请前一年内，债务人具有无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易、对没有财产担保的债务提供财产担保、对未到期的债务提前清偿的、放弃债权等行为的，管理人有权请求人民法院予以撤销。另外，新破产法第33条还规定，为逃避债务而隐匿、转移财产、虚构债务或者承认不真实的债务等涉及债务人财产的行为是无效的，这就在一定程度上对实践中出现的“虚假破产”、“恶意破产”等行为进行了规制，从而更好地保护了债权人利益，维护了市场经济秩序，也为整个社会商业信用体制的建立和完善提供了重要的制度保证。

六、引入重整制度

新破产法创建了重整制度。重整指对可能或已经发生破产原因但又有挽救希望的法人企业，通过对各方利害关系人的利益协调，借助法律强制进行营业重组与债务清理，以避免破产、获得再生的法律制度。

旧破产法中规定有和解与整顿制度，但其本质是行政整顿，已不适应市场经济防范企业破产之需要，故新破产法以各国公认预防破产最为有力的重整制度取而代之。重整制度是破产法价值取向发展中的一次突破，体现国家公力透过司法程序对经济活动的一定干预，更注重保护社会整体利益。

新破产法的重整制度具有以下特点：

第一，重整申请时间提前、启动主体多元化。提出破产与和解申请，以债务人已发生破产原因为前提，而重整申请则在债务人有发生破产原因的可能时即可提出。不仅债务人、债权人可提出重整申请，债务人的股东也可在一定条件下提出。根据新破产法第一百三十四条的规定，国务院金融监督管理机构也可以向人民法院提出对金融机构进行重整的申请。

第二，重整程序适用优先。在同时存在破产、和解与重整申请的情况下，重整申请优先受理。重整程序启动后，所有执行程序、清算程序和和解程序均中止或终结，重整程序优先适用。

第三，担保物权受限。在重整程序中，物权担保债权人的优先受偿权受到限制，这是其与破产法上其他程序的重大不同之处。限制担保物权的目的，是为保证债务人不因担保财产的执行而影响生产经营，无法进行重整。

第四，重整程序具有强制性。只要债权人会议各表决组及股东组以法定多数通过重整计划，经法院批准，对所有当事人均具有法律效力。

七、担保债权优先职工债权

职工债权与物权担保债权何者清偿顺序优先的争议，曾影响到破产法的顺利通过。新破产法采取了“新老划断”的折中办法，规定在新法公布以前出现的破产，职工债权优先于担保债权，破产人无担保财产不足清偿职工工资的，要从有担保的财产中清偿。在新破产法公布后，将优先清偿担保债权，职工工资和其他福利从未担保财产中清偿。这一独创性规定，和中国国情密切相连，主要是考虑三方面的因素：第一，破产法与担保法的关系，按照我们国家担保法的规定，担保抵押资产并不纳入到破产清偿顺位当中，而是独立于破产财产之外的资产；第二，市场经济转型过程中，法律制度安排必须具有处理中国特色问题的智慧，对于复杂的职工债权问题的处理，既要考虑中国的现实情况，又要把它纳入到市场经济法律的整体框架来考虑，职工的社会保障问题在今后应更多地靠完善社会保障制度来解决；第三，金融机构与债权人风险的考虑，如果担保债权不能依法实现的话，对金融机构等债权人将是一个巨大的打击，金融机构与债权人自身也有可能破产，那涉及的人群会更大。新破产法的规定既考虑了中国的历史遗留问题的解决，又考虑了与国际惯例接轨。下一步要抓紧建立与此条文配套的破产保障基金，保护职工合法权益。

八、首次规定跨境破产

随着全球资本流动加速，跨国投资大量发生，一个国家的破产裁决会对另外一个国家的债权人或者债务人产生重要影响。在中国很多跨境破产已经出现，像1998年的广东国际信托投资公司破产案和2000年的广东控股集团公司破产案，涉及了许多国际和海外的债权人，引来全世界对中国破产制度的瞩目。中国原来采取的是属地主义，对国外的一律不予承认。现在国际上正在进行破产法改革，特别是联合国贸易法委员会下面成立了破产法小组，推出全球破产示范法；国际破产协会和世界银行又共同推出了全球债权人应共同遵守的十八项准则。基于这种考虑，新破产法规定，“依照本法开始的破产程序，对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力”。同时，对于外国法院的破产裁决，在互惠、有司法协助或国际公约的条件下，中国法院也裁定承认和执行。这样的规定，采取的是一种有限的、有弹性、有张力的跨境破产原则，为下一步与世界上各国破产法接轨作了铺垫。

总之，新破产法是中国第一部市场经济的破产法，对我国社会主义市场经济法律体系的完善将会产生深远的影响，它统一了各类企业的破产程序。这部法律从破产法立法而言已经有了很大的进展，当然，它还只是一部针对企业法人的破产法，下一步要着手起草个人破产法。

── 孙霞